這是地處城市腹地的深圳福田紅樹林自然保護區風貌。美好環境得益于產業創新、制度創新。高標準的綠色經濟體系、閉環推進的生態文明體制改革，使深圳“生態紅利”釋放 王曉丹攝

治“重病”需建好“綠色城市群”

半月談城市群調研小分隊

城市群由于集聚了大規模人口和經濟活動，環境污染等“大城市病”日益凸顯。在實踐層面，我國城市群環境協同治理體系存在法律法規不完善、協作機制缺乏權威性、社會力量參與不足等問題。因此，必須重塑城市群源頭控制、開放合作、多元共治的環境協同治理格局，以扭轉城市群環境的惡化趨勢。

城市群的“重病”

“京津冀地區這幾年霧霾太重了，我和愛人特別擔心小孩健康受到影響。猶豫很久，我們最終下決心離開北京。”32歲的曾程兩年前放棄金融央企的體面工作，拖家帶口來到深圳重新開始。他說盡管搬家少不了折騰，但現在全家人都覺得心情舒暢。

根據環保部《2016中國環境狀況公報》，當年京津冀地區13個地級以上城市優良天數比例范圍為35.8%～78.7%，平均超標天數比例高達43.2%。74個監測實施城市中，環境空氣質量相對較差的10個城市京津冀地區占了6個。

除了霧霾之外，部分城市群的酸雨污染也不可小覷。環保部監測顯示，2016年我國酸雨區面積約為69萬平方千米，占國土面積的7.2%。值得注意的是，這些酸雨污染“重災區”與長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群在空間分布上高度重疊。

如今的環境保護治理不可能單打獨斗、獨善其身。“十二五”期間，國家相關部委對城市群環境協作治理的法規政策密集出臺。2012年出臺了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，要求在京津冀、長三角、珠三角等重點城市群“建立區域大氣污染聯防聯控機制”。

除中央和部委層面推出的頂層設計之外，地方政府之間的協作也不斷深化，長三角、珠三角、成渝以及湖南長株潭等城市群建立了多層次的城際合作機制。比如，廣州、佛山兩市不斷完善區域環境監測網絡，協同推進水環境質量監控網建設，確定了跨界流域監測規范，相互通報跨界斷面水質監測數據。

在長株潭采訪期間，當地干部群眾最津津樂道的就是湖南對長株潭“綠心”的保護。綠心地處長株潭三市接合部，面積為522.87平方公里。這一帶全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁蔥蔥。曾經，在空間融城思維主導下，三市城市邊界不斷擴張，綠心一度被侵蝕蠶食，逐年縮小。湖南決策層逐漸認識到，利用綠心的區位優勢，使之成為長株潭城市群之間的“綠楔子”，能有效阻止三市攤大餅式蔓延擴張。之后，從規劃編制、立法保障入手，湖南先后出臺《長株潭城市群生態綠心地區總體規劃》《湖南長株潭生態綠心保護條例》，守住了城市群中間這塊寶貴的綠地。

盡管我國城市群生態環境聯防聯治進步明顯，但還遠遠不夠，尚未走出“一方治理一方污染，哪里出了問題治理哪里”的困局。部分地方政府之間的協作只是停留在口頭上、紙面上，沒有真正轉化為共同行動。

北京市與張家口市懷來縣接壤，有115公里長的行政邊界線。“以山為界，一山兩重天，不用看路標，看山上的樹越來越少，就出了北京界，到懷來了。”懷來縣老百姓經常這樣對北京游客說。樹少的原因除了越往北越干旱少雨之外，造林、護林的財政投入標準是重要原因。“北京延慶區在山里造林一畝地的財政投入是8000元，懷來能拿出800元就不錯了。”懷來縣一位園林工作者透露。其實，作為京津冀的生態涵養區，懷來縣對保護生態并非不重視，但投入力度差異是由財政實力和經濟水平決定的。

中國城市規劃設計研究院區域規劃研究所副所長陳明表示，造成上述現象的根源主要在于行政分割，城市群內部的協調機制尚未理順，協調機構的權威性不足，導致行政主體各自為政，相互掣肘。另外，我國已有的環境法律法規尚未明確城市群環境治理的主體和權責，城際協作難以保障執行落地，削弱了協作政策效力。

“城市群內部環保標準不一，差別明顯，政策手段比較單一，強制性手段居多，缺少經濟調節性、鼓勵性政策，社會參與面也不寬。”長沙市委黨校教授李躍說。

“綠色城市群”如何建

城市群環境協作治理是基于共同命運、共同發展而進行的跨行政區集體行動，需要對各方利益訴求加以協調和平衡，形成制度化、規范化的協作機制。在這方面，國內外的一些探索經驗值得借鑒。

其一，平衡城市群內部環境保護貢獻地區與環境保護受益地區之間的利益關系。湖南省委黨校經濟教研部教授王克修表示，利益補償機制應以“污染者付費，治理者得利，受益者補償”為原則。比如，長沙環境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持。若長沙與上游城市能夠達成利益補償機制，必將加快整個長株潭城市群與湘江流域環境改善的整體進程。

其二，提升環境協同治理機制的權威性和執行力度。比如，在治理洛杉磯城市群臭氧污染的過程中，美國建立了統一規劃、監測、監管、評估和協調的區域大氣污染聯防聯控工作機制。美國東北部幾個州還聯合建立了“臭氧傳輸協會(OTC)”，由各州代表和環保局成員組成，負責制定區域揮發性有機物、氮氧化物減排目標并督促實施。

其三，發揮市場在城市群環境資源配置中的決定性作用，構建多元激勵和約束機制。比如，以資源環境產權為核心，完善資源有償使用制度，對高污染、高耗能的企業征收碳排放稅，推行排污許可、排污權交易制度，倒逼城市群內產業轉型升級，健全城市群內生態補償機制。

其四，提升公眾參與，加強執法力度。“在環境立法和標準的制定方面，美國為政府、企業、媒體、民間團體提供了暢通的參與渠道和監督機制，形成了有效的公眾監督，進而推動政府的治理決心和力度。”美國環保局清潔空氣研究計劃科學顧問委員會成員格雷格·亞伍德認為，盡管中國很多城市群與美國洛杉磯等地情況不盡相同，但治理的過程同樣需要政府、企業和民眾的重視和通力合作。(半月談城市群調研小分隊：方列劉良恒 何欣榮 徐旭忠 李俊義 張超 白明山 趙瑞希)

本期“焦點深談”策劃、編輯：鄧伽

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