這是在江蘇省南京市高淳區(qū)椏溪國際慢城拍攝的油菜花田和民居 李響攝

群內外的利益糾葛

半月談城市群調研小分隊

我國城市群在推進新型城鎮(zhèn)化、緩解大城市病、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用。但與此同時，城市群在高速發(fā)展中也存在巨大的協(xié)同發(fā)展難點。一方面，城市群內的各城市之間由于利益因素互相博弈，協(xié)調機制不健全;另一方面，城市群與城市群之間存在同質化競爭、資源錯配等問題。缺都市圈規(guī)劃、缺創(chuàng)新合作平臺、缺制度對接，成為城市群亟待解決的問題。

一個普遍困擾：項目推進協(xié)調難

協(xié)調難，是半月談記者在長三角、長株潭、成渝等區(qū)域采訪時聽到最多的聲音。在規(guī)劃、項目、政策等多個層面，城市群建設面臨大量的協(xié)調工作。

在我國現行的行政體制下，除了京津冀城市群建設由中央直接領導，多數城市群都是各城市平等友好協(xié)商。雖然部分特大城市起著龍頭作用，但其協(xié)調能力與其地位并不匹配。

在長三角地區(qū)，浙江、江蘇、安徽和上海三省一市每年都要舉辦碰頭會，共同商議城市協(xié)同發(fā)展的重大議題，還成立了多個城市協(xié)作專家委員會。這么多年開會達成的共識、議題、備忘錄有好幾摞，可真正落到實處的項目屈指可數。“關鍵在于缺少具體牽頭人和部門，很多工作協(xié)調起來非常難。”浙江省嘉興市發(fā)改委黨組成員吳曉云表示。

存在協(xié)調難的，不止長三角這樣的跨省域城市群。湘潭經開區(qū)黨工委書記孫銀生介紹，雖然長株潭城市群同在湖南省內，但也缺乏一個強有力的統(tǒng)籌機構。湖南長株潭兩型試驗區(qū)管委會權責有限，協(xié)調機制不健全。城市群現行的稅收、投資等政策都以行政區(qū)劃為基礎，資金、技術、政策、資源等要素流動性不暢。

“要行動隊，不要清談館。”在沒有核心城市明確牽頭的情況下，城市群很多建設項目會停留在口頭上。對于一些市場經濟發(fā)育較好的城市群來說，在市場主體自發(fā)合作的基礎上，加強更高層面的協(xié)調，用好政府和市場兩只手顯得尤為重要。

兩種認識誤區(qū)：“大干快上”和“固守一方”

雖然城市群建設在我國已走過10多年的歷程，但仍存在兩種比較典型的認識誤區(qū)。

一種是勁頭很足，大干快上。借城市群建設搞新區(qū)建設，不考慮本區(qū)域人口的實際流入流出情況，造成資源錯配和浪費。

中國區(qū)域科學協(xié)會副秘書長、上海財經大學城市與區(qū)域科學學院副院長張學良認為，多數城市規(guī)劃仍是為人口增長而規(guī)劃。事實上，在快速城鎮(zhèn)化過程中，一些城市也出現收縮的跡象。根據2000年和2010年的人口普查數據，在287個地級市樣本中，出現人口收縮的城市有82個，占比達30.71%。“城市群建設不能違背人口流動的規(guī)律。”張學良說，一些新區(qū)如鄂爾多斯的康巴什、唐山的曹妃甸和昆明的呈貢等，按常規(guī)速度測算，如要達到規(guī)劃人口遷入目標，所需時間會超過預期。

一種是相對保守，死守自己的“一畝三分地”。在道路互通、信息共享等方面推進不積極，生怕本地的利益受損。

例如，長沙、湘潭、株洲三市在長株潭一體化方面的發(fā)展意愿不同步。湘潭對接長沙的意愿強烈，而長沙對接湘潭的意愿顯弱。據了解，長沙與湘潭的基礎設施建設存在“斷頭路”現象。雙向六車道的城市群主干道“瀟湘大道”有4公里在長沙范圍，一直沒修通。湘潭的受訪干部認為，長沙可能有自己的考慮，因為長沙地價比湘潭高很多，一旦修通對長沙地價會有影響。而長沙市的受訪干部認為，長沙推進長株潭一體化的積極性其實很高，但政府資源有限，“湘潭希望我們把資源都用在發(fā)展南部，但長沙東部、西部、北部也需要發(fā)展”。

三類要素缺乏：缺規(guī)劃、缺平臺、缺制度對接

——缺中間層的都市圈規(guī)劃。以長三角城市群為例，如果按26個城市計算，面積達21萬平方公里。如果按三省一市計算，面積達35萬平方公里。這樣大尺度的空間，使得規(guī)劃不可能精準精細。

“我國雖然提出了大都市圈的概念，但目前尚缺乏小尺度、跨區(qū)域、相對精準的大都市圈規(guī)劃。”張學良說。中國經濟體制改革研究會副會長樊綱認為，我國應盡快建立統(tǒng)計意義上的大都市圈界定標準并啟動相關的大都市圈規(guī)劃。

——缺創(chuàng)新型的合作平臺。城市群成員開展各種形式的合作，必然涉及費用和成本的分攤。“雖然近年來廣佛同城化取得顯著進展，但很多項目還是要不停地談判。比如要修一座橋，哪個市出錢、出多少錢，誰著急更想向對方靠攏，誰就多承擔。”佛山市發(fā)展和改革局區(qū)域經濟科科長楊中說。

要解決此類問題，需要創(chuàng)新型的合作平臺。上海市發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處處長張忠偉介紹，長三角城市群正在研究設立長三角城市群一體化發(fā)展投資基金。鼓勵社會資本參與基金設立和運營，重點投向跨區(qū)域重大基礎設施互聯互通、生態(tài)環(huán)境聯防共治等領域。

——缺社會類的制度對接。城市群的發(fā)展已逐漸從硬件相通走向軟件對接階段。要實現人的安居樂業(yè)，最重要的就是在城市群內部加強醫(yī)療、教育和社保等制度的對接，實現社會資源的優(yōu)化配置和公共服務的均等化。

“政府制度資源的合作不可能立即產生經濟效益，但如果不開展這一合作，區(qū)域一體化就難以實現。而一旦制度合作將發(fā)展環(huán)境基礎打好，產生的厚積薄發(fā)效應會在若干年后顯示出來。”中國國際經濟交流中心上海分中心秘書長、長三角規(guī)劃專家郁鴻勝說。

另外，我國的城市群與國外相比，大城市的基礎設施和公共服務并不差，但城市群內的三四線城市、小城鎮(zhèn)所提供的公共產品質量差距比較明顯。“解決這些問題，資源共享是關鍵。”中國城市科學研究會理事長仇保興告訴記者。

很多中小城市在與大城市共享資源方面表現積極。浙江嘉善縣正在加快推進上海師范大學附屬嘉善實驗學校的建設，海寧市則引進上海長海醫(yī)院托管海寧人民醫(yī)院。“通過資源共享，提高了中小城市公共服務供給的水平，進而提升了區(qū)域的綜合競爭力。”海寧市市長曹國良說。(半月談城市群調研小分隊：方列 劉良恒 何欣榮 徐旭忠 李俊義 張超 白明山 趙瑞希)

突破“極化”現象，重塑發(fā)展模式

半月談城市群調研小分隊

“十三五”時期是我國城市群戰(zhàn)略大力推進的關鍵時期，要實現城市群經濟的發(fā)展和壯大，必須在城市群內部設置科學的競合機制，進行各個行政主體之間的利益協(xié)調，并通過科技和制度創(chuàng)新重塑城市群發(fā)展模式。

我國城市群發(fā)展三大戰(zhàn)略方向

空間格局上從單極化向多極化、扁平化發(fā)展。過去，我國區(qū)域發(fā)展存在著過度極化的現象，即使在城市群內部也存在著嚴重的發(fā)展不均衡現象。未來，要以大城市為依托，逐步打造大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展格局。城市群內部的要素和資源逐步向整體擴散，各城市最終形成分工明確、功能合理、產業(yè)布局協(xié)調的扁平化城市體系。

發(fā)展動能要從要素和政策驅動轉向創(chuàng)新驅動。隨著勞動力成本上升、生態(tài)環(huán)保要求提高，城市群發(fā)展的要素和政策紅利空間越來越有限。未來，中國城市群要成為世界高端要素集聚地，必須走創(chuàng)新驅動的路子，在科技、制度、理念以及管理等領域不斷創(chuàng)新。

發(fā)展模式從政府主導轉向市場主導。我國的城市化進程主要遵循自上而下的推動模式，即政府通過行政力量來集中資源和政策發(fā)展城市。隨著城市化水平和市場化水平的提高，城市群的發(fā)展應該逐漸樹立自下而上的推動模式，充分發(fā)揮市場機制作用。在區(qū)域規(guī)劃的前提下，通過價格機制讓要素充分流動，讓產業(yè)在城市群間、城市群內部自由選擇，獲得最優(yōu)效率。

構建多元參與的協(xié)調發(fā)展機制

半月談記者調研發(fā)現，當前城市發(fā)展中普遍存在的環(huán)境污染、資源匱乏等問題，往往超出現有行政區(qū)劃的邊界，導致地方政府在解決問題時或力不從心或互相推諉，甚至進一步導致問題的惡化。

區(qū)域協(xié)調機制在實現區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中起著重要作用。“構筑城市群內各地方政府共同參與、制度化水平較高的區(qū)域協(xié)調和監(jiān)督機制，綜合運用各方面手段和政策，協(xié)調各方利益，才能對促進城市群的整體發(fā)展起到積極作用。”湖南省委黨校經濟教研部教授王克修說，城市群要建立定期協(xié)商制度，加強信息溝通、增進互信互助，真正把促進城市群協(xié)調發(fā)展作為最高目標。

2017年9月，廣州、佛山兩市政府共同印發(fā)《廣佛同城化“十三五”發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》，這是廣佛同城的首個系統(tǒng)化、全覆蓋的發(fā)展規(guī)劃，其總體定位是在“十三五”期間，廣佛區(qū)域建設成為珠三角世界級城市群核心區(qū)和全國同城化發(fā)展示范區(qū)。

佛山市發(fā)展和改革局區(qū)域經濟科科長楊中認為，跨行政區(qū)統(tǒng)籌管理機構應當在重大基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護和各類自然資源開發(fā)上做出統(tǒng)籌規(guī)劃，并督促規(guī)劃的有序實施。同時，在地方性政策法規(guī)上做出協(xié)調和規(guī)范，避免因為政策差異導致城市群內耗。

先行先試再造改革和創(chuàng)新紅利

城市群匯聚了人才、技術、資本、信息等高端要素，在促進經濟轉型上具有優(yōu)勢條件，理應成為先行先試的引領者。長沙市委黨校經濟學教授李躍建議，要做好城市群在國家戰(zhàn)略中的功能定位和城市群內部城市間的功能定位，避免出現城市群間和城市群內部的過度競爭和同質化發(fā)展。

中國城市規(guī)劃設計研究院區(qū)域規(guī)劃研究所副所長陳明表示，城市規(guī)劃對城市群的發(fā)展至關重要。在制訂規(guī)劃中要引入需求管理理念，充分考慮公眾的需要和感受，形成以人為本、綜合平衡各種訴求、效率與公平統(tǒng)一的科學發(fā)展目標。

協(xié)調城市群之間和城市群內部的發(fā)展，需要加強法律的規(guī)范和制度的構建。這方面，可以制定關于城市群發(fā)展的法律法規(guī)政策，如區(qū)域規(guī)劃法等，以此來加強法律法規(guī)政策保障機制，突出強化城市群規(guī)劃的法律地位。

此外，構筑一體化的人才流動機制是促進城市群協(xié)調發(fā)展、提升城市群綜合競爭力的重大戰(zhàn)略舉措。這涉及戶籍政策、福利制度、薪資水平、子女教育等問題。充分發(fā)揮城市對人才的集聚作用，就應著手破除人才流動的藩籬，調動政府、企業(yè)等部門的主動性和創(chuàng)造性，進一步完善城市群內人才流動和保留機制建設。(半月談城市群調研小分隊：方列劉良恒 何欣榮 徐旭忠 李俊義 張超 白明山 趙瑞希)

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