志愿者在城市路口協(xié)助指揮交通 徐昱 攝

城市治理是社會治理的一大重心。黨的十八大以來，鼓勵公眾參與城市治理成為提升治理能力、提速治理現(xiàn)代化進(jìn)程的新動向。各地從城市中國的痛點(diǎn)、難點(diǎn)中探尋治理發(fā)力點(diǎn)，政府、社區(qū)、公眾等互動“共舞”，共建共享的新思維在各地生根發(fā)芽，探索出多種值得重視的模式和路徑。

路徑之一：政府搭建平臺吸納民意

把脈城市治理，有基層干部提出長期困惑的3個問題：為什么民生投入越來越多，部分群眾的滿意度卻沒有隨之提高?為什么物質(zhì)條件越來越好，一些群眾的幸福感并沒有隨之提升?為什么政府管得越來越細(xì)，社會的和諧度并沒有必然隨之增強(qiáng)?

在這些城市治理難點(diǎn)的背后，政府治理與公眾參與的關(guān)系亟待厘清。重慶市南岸區(qū)民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)科科長陳潔分析了傳統(tǒng)社區(qū)治理的三大癥結(jié)。一是有覆蓋無參與。社區(qū)工作全面覆蓋、不留死角，卻往往忽略自下而上的廣泛參與。二是有投入無機(jī)制。沒有與投入相關(guān)的、公平的、有社會多元主體參與的機(jī)制。三是有社區(qū)無組織。社區(qū)成了行政科層管理的末端，“上面千條線、下面一根針”，社區(qū)管得太多，壓抑了老百姓的能動性。

在治理實(shí)踐中，南岸區(qū)探索“三事分流”治理模式，通過基層議事協(xié)商將居民的矛盾問題訴求，按照“大事”“小事”“私事”進(jìn)行分類分責(zé)辦理，厘清政府、社區(qū)和居民三者角色定位，“政府獨(dú)唱”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;群眾合唱”，“單邊行動”變?yōu)?ldquo;多邊互動”。“‘三事分流’這個過程不在于把大事、小事和私事分得有多清，重要的在于培養(yǎng)居民和社會主體的一種責(zé)任意識。”南岸區(qū)委副書記王茂春說。

拆遷“臟亂差”的土廟子片區(qū)，當(dāng)?shù)貑?ldquo;三事分流”，明確了政府、社區(qū)和個人的責(zé)權(quán)，街道把“話語權(quán)”交給老百姓，注意發(fā)現(xiàn)群眾中的能人，組織群眾自發(fā)成立搬遷改造工作組，與政府平等商議。搬遷補(bǔ)償方案全面公開，搬遷全程在陽光下運(yùn)行，短短兩個月，土廟子片區(qū)328戶居民搬遷簽約率超過95%，實(shí)現(xiàn)“零上訪”。

在北京，公眾則通過“民意立項(xiàng)”制度對城市民生工程建設(shè)提出建議和意見。去年9月，北京市民王女士和另外40名居民受邀成為百姓生活服務(wù)中心“民意立項(xiàng)”的代表，在聽取了百姓生活服務(wù)中心運(yùn)營商的“路演”后，投票選出社區(qū)居民最需要的商品或服務(wù)。

看到出爐的“路演”投票結(jié)果，王女士笑了。再過不久，在百姓生活服務(wù)中心就可以方便地買到果蔬、肉蛋。高興的不僅是王女士，還有百姓生活服務(wù)中心運(yùn)營商萬博客商貿(mào)公司的負(fù)責(zé)人張作坤。他說，政府的“民意立項(xiàng)”投票對他們而言就是商業(yè)調(diào)研，老百姓需要什么，他們就上什么。

路徑之二：居民自我組織自我服務(wù)

組織出力量。從組織形態(tài)上看，我國基層社會治理的主體包括基層黨組織、基層政府機(jī)構(gòu)及其具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)、基層群眾自治組織、社會組織、經(jīng)濟(jì)組織等。然而，一些地方的公共服務(wù)行政機(jī)關(guān)包攬較多，自我組織、自我服務(wù)、自我發(fā)展意識不強(qiáng)。一旦某些公共服務(wù)提供不便或提供不足，將給基層社會治理帶來諸多麻煩。

位于重慶市南岸區(qū)花園路街道的南湖社區(qū)，成立于2001年，是個典型的“老社區(qū)”。由于沒有物業(yè)管理，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陳舊、商貿(mào)門面混亂、居民房屋老舊、流動人口復(fù)雜、治安問題嚴(yán)峻，曾是南湖社區(qū)治理面臨的突出問題。

僅在2014年，社區(qū)共收集群眾訴求1600件次，涉及教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、家政等訴求。群眾要求多種多樣，社區(qū)開展大量工作，依然難以滿足群眾多元化的需求。

2015年，南湖社區(qū)成立“微益坊”，作為社區(qū)組織孵化基地和社區(qū)多元參與治理平臺，調(diào)動居民參與社區(qū)治理熱情，激活居民才智和正能量，解決社區(qū)治理“最后一公里”的問題。

“總有一個社會組織適合你。從合唱團(tuán)、跳舞隊(duì)到老年大學(xué)，從提供志愿者服務(wù)到參與社區(qū)文化生活，居民幾乎都可以找到滿足自身需要的社區(qū)組織。”南湖社區(qū)居民夏虎說。

無獨(dú)有偶，在上海徐匯區(qū)，凌云街道梅隴三村居民區(qū)的一批退休家庭主婦組成了“綠主婦”調(diào)解委員會，以“鄰家阿姨”的身份參與信訪矛盾化解和困難人群的幫扶。

更高效地實(shí)現(xiàn)社會治理，不僅需要各種居民自發(fā)成立民間議事協(xié)商機(jī)構(gòu)，更需要在此基礎(chǔ)之上，將自組織逐步由活動型轉(zhuǎn)向功能型。

上海市嘉定區(qū)探索出“社區(qū)共營”的新機(jī)制。除了形成常態(tài)化的議事協(xié)商機(jī)制，居民還可通過社區(qū)聯(lián)席會、社區(qū)理事會、項(xiàng)目分享會、樓組議事會等協(xié)商議事平臺，圍繞物業(yè)管理、房屋租賃、生態(tài)綠化等社區(qū)治理瓶頸問題，共同參與制定公約，自覺遵守并形成社區(qū)秩序。

路徑之三：引入專業(yè)第三方深度參與

隨著社會快速發(fā)展，專業(yè)化分工越來越細(xì)密，許多社會治理領(lǐng)域需要“專業(yè)的人來做專業(yè)的事”。黨的十八大以來，在評估、檢測、咨詢等方面，第三方機(jī)構(gòu)參與社會治理、社區(qū)服務(wù)呈現(xiàn)出越發(fā)活躍的景象。

引入第三方評估，構(gòu)建“法治指數(shù)”，成為浙江省杭州市余杭區(qū)建設(shè)“法治余杭”的重要手段。評估方式分內(nèi)審組(政府機(jī)構(gòu)法律人員)、外審組(非政府機(jī)構(gòu)的企業(yè)家、律師、記者等)、專家組(法學(xué)界知名專家)評審、群眾滿意度調(diào)查四個部分。

其中，群眾滿意度占35%的權(quán)重。法治建設(shè)水平如何，民眾最具有發(fā)言權(quán)，因此設(shè)置的權(quán)重也最高。如今，余杭法治指數(shù)制度不斷完善，已成為觀察當(dāng)?shù)厥┱尚У?ldquo;晴雨表”。

政府購買第三方服務(wù)，也讓社會治理、社區(qū)服務(wù)更加專業(yè)化與規(guī)范化，更加契合老百姓的需求。走進(jìn)廣州城區(qū)的很多街道辦，“家庭綜合服務(wù)中心”的牌子令人注目。很多專業(yè)社工在這里工作，幫助問題青少年、長者，以及刑滿釋放人員等進(jìn)行心理干預(yù)。

2008年以來，廣州財(cái)政資金連續(xù)投入購買社會服務(wù)。目前，為市民提供專業(yè)化服務(wù)的社會組織有數(shù)百個。在面積僅1平方公里的金花街道，就有18家社會組織進(jìn)駐提供服務(wù)，涉及入戶指引、心理咨詢、老年康復(fù)、法律援助等。

位于成都市高新區(qū)西園街道的一座青工文化驛站，如今成了周邊大型電子制造企業(yè)數(shù)萬名青年工人的精神家園：閱覽、書畫、聊天、看電視、唱卡拉OK、打臺球、開生日會……這里的活動豐富多彩。

近年來，加快推進(jìn)的新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使成都周邊涌現(xiàn)出一批以新一代青年農(nóng)民工為主的大中型企業(yè)。幾十萬青年工人白天在工廠勞作，晚上回公寓睡覺，單調(diào)無趣的工余生活與充滿活力的年輕心態(tài)形成巨大張力，讓這個龐大的群體充滿躁動。

“創(chuàng)辦‘青工文化驛站’的想法由此產(chǎn)生，我們通過購買社會服務(wù)，為新市民打造一個溫暖有愛的城市精神家園，讓他們享受城市文化建設(shè)成果。”成都市文廣新局公共文化服務(wù)處處長夏凜說。

路徑之四：倡導(dǎo)志愿服務(wù)充實(shí)治理力量

“312路進(jìn)站，乘客請排隊(duì)上車，后面的乘客請站到站臺上，注意安全。”下午4點(diǎn)半剛過，街上的車多了起來，北京公交集團(tuán)員工邢懋俠帶領(lǐng)的志愿者團(tuán)隊(duì)準(zhǔn)時到達(dá)了大北窯東公交站，開始志愿服務(wù)工作。

“到高峰時候能達(dá)到上千人，大家都著急往家里趕，就怕出點(diǎn)意外。我們熟悉公交的情況，做志愿服務(wù)，第一是維持好秩序，保證乘客安安全全上車;第二就是幫幫那些老幼病殘的乘客，提個東西啊，讓個座啊，就是伸把手的事兒。”邢懋俠說。

近年來，像邢懋俠一樣的志愿者越來越多，他們一點(diǎn)一滴的無私奉獻(xiàn)不僅溫暖著每個人，也為城市治理注入了新力量。

在江西省南昌市西湖區(qū)廣潤門街道，活躍著一批“廣潤門老年協(xié)會”的“老頑童”，他們大多不富裕，但總以微薄之力幫助更困難的人。法治宣傳、環(huán)境治理、幫扶貧困學(xué)生、照顧獨(dú)居老人……街里巷外處處都有他們的身影。“在家閑著也是閑著，不如做些有意義的事情。”廣潤門老年協(xié)會會長張春和說。

一些專業(yè)性公益組織的介入，更為部分城市治理難題的化解提供了助力。

針對工業(yè)區(qū)流動幼兒越來越多、普遍存在早期教育匱乏的狀況。2016年，廣東珠海協(xié)作者面向流動幼兒及其家長開展圖書借閱、“種子故事人”陪伴閱讀能力建設(shè)等活動，以閱讀為介入點(diǎn)，改善工業(yè)區(qū)流動兒童早期教育環(huán)境，提升流動工人對子女的早期教育能力。

每個周末，工人旭芳都會來珠海協(xié)作者“上課”，學(xué)習(xí)怎么讀書，怎么給孩子講故事。經(jīng)過一個多月的學(xué)習(xí)，她成為一名故事媽媽，不僅給自己孩子講故事，也志愿給社區(qū)的流動兒童講故事。

通過有效的陪伴閱讀，旭芳覺得自己和孩子改變都很明顯。“好像找到和孩子相處的鑰匙，家里的氛圍好了很多。”許多工人也反饋說，孩子從不愛聽、坐不住，到纏著讓父母講故事，孩子在學(xué)習(xí)上的表現(xiàn)讓他們感到欣喜。

珠海協(xié)作者常務(wù)統(tǒng)籌楊玳瑁說，珠海協(xié)作者扎根工業(yè)區(qū)，就是希望能在政府公共服務(wù)相對缺乏的地方，以公益組織的力量，形成有益的補(bǔ)充。

路徑之五：激活市場機(jī)制對接社會需求

社會公共服務(wù)量大面廣，而群眾的需求往往很細(xì)，光靠政府已經(jīng)無法滿足百姓和社會的需求;同時，城市中存在一些重大而亟待統(tǒng)籌的迫切問題，單個的社會組織也難以駕馭。此時，引入市場機(jī)制，可以作為解決城市治理難點(diǎn)的有效一招。

“在浙江，單靠政府的力量已遠(yuǎn)不能滿足人口老齡化發(fā)展的要求和老年人不斷增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。”浙江省民政廳社會福利與養(yǎng)老服務(wù)處處長陳建義說，為此，浙江引導(dǎo)市場力量參與養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品開發(fā)、服務(wù)提供。

截至2017年底，浙江共有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1214家，機(jī)構(gòu)床位23萬張，占總數(shù)的60.4%。“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作的機(jī)構(gòu)趨于成熟，社會力量成為供給主體，多層次、多樣化的服務(wù)格局基本形成，政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)的比重正逐步下降。”陳建義說。

在治理交通擁堵等“大城市病”上，引入市場機(jī)制，也大有可為。城市路網(wǎng)復(fù)雜、路面立體，往往難以被單一的社會組織或社區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，須以新思維從城市整體著眼破題。

2017年10月，浙江杭州“城市數(shù)據(jù)大腦”V1.0正式發(fā)布，具備感知路況、優(yōu)化信號燈配時、智能輔助指揮等強(qiáng)大功能，而在背后提供互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)支持的是包含阿里巴巴在內(nèi)的十余家企業(yè)。

運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示，杭州“城市數(shù)據(jù)大腦”明顯提升了試點(diǎn)道路的通行效率。在阿里巴巴技術(shù)委員會主席王堅(jiān)看來，未來“城市大腦”將是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，治理交通擁堵只是“城市大腦”邁向城市治理的第一步。

“企業(yè)和市場知道社會需求所在，在提供服務(wù)時能精準(zhǔn)對接需求，提供操作性較高的方案，大大提高了效率。”浙江大學(xué)公共政策研究院副院長范柏乃說，在教育、文化服務(wù)、養(yǎng)老、體育等方面市場機(jī)制都可以發(fā)揮作用，公眾參與社會治理的前景將越來越廣。（半月談記者 周聞韜 汪奧娜 黃浩苑 陳國洲 魏一駿 趙久龍）

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