戶均僅13平方米的宅基地，卻建出一套120平方米的住房——這樣的改革新舉，發生在廣東省珠海市斗門區蓮洲鎮福安村。半月談記者在現場看到，3棟11層的村民公寓在福安村拔地而起。公寓每棟一梯兩戶、首層架空，可滿足60戶村民住房需要，周邊就是村民牽掛的農田和魚塘。據了解，這樣的分配模式比原有模式土地利用效率提高了3倍。

人多地少是我國的基本國情，特別是宅基地供求矛盾突出，導致一些農村亂建、違建問題叢生。2020年以來，作為全國第二批農村宅基地制度改革試點地區，珠海市斗門區著眼突出問題，通過“多戶聯建”方式建設村民公寓，著力推進農村宅基地制度改革。

讓農民住房產權歸屬“不擰巴”

今年40歲的福安村村民梁少聲，外出務工前住在爺爺20世紀60年代建的祖屋中。祖屋面積約100平方米，后歸父親、大伯、二伯三家共有，最多時10多人共住一屋。“祖屋已日漸破舊，我成家后也無法滿足三代人一同居住。”梁少聲告訴半月談記者，自己曾考慮重建祖屋，但宅基地權屬復雜等因素成了“攔路虎”。2022年，梁少聲聽說村里將建村民公寓，讓他有了回鄉安家的盼頭。

“修建‘福安·幸福里’村民公寓前，福安村已有40年未分配過宅基地。”福安村黨支部書記、村委會主任林振業介紹，村民建房需求和用地供需矛盾日漸突出，全村共237戶、1267人，多年來累積有所居、可分戶但未能分戶的農民有178戶，其中有迫切建房需求的近30戶。

“福安·幸福里”村民公寓首期封頂

項目首期即將完工，梁少聲離住進新房的日子越來越近了。“在原宅基地上重建困難重重。這個項目為我們解決了大難題。”梁少聲說，為了符合“一戶一宅”的要求，他決定放棄原祖屋的繼承權，選擇購置村民公寓。

公開資料顯示，以往各地有過一些農民“上樓”的案例，但大多是先由村集體或其合作企業出資，以村集體土地而非農民個人宅基地報建，再有償分配給農民使用，因而導致農民只擁有房屋所有權，土地使用權只能確權到村集體名下，相關項目被農民稱為“小產權房”。

如何讓農民住房產權歸屬“不擰巴”?福安村村民公寓采用“多戶聯建+一戶一證”的方式，即以多戶村民集體申請宅基地并聯合報建，先分配宅基地、再聯合申請農房建設，同時參照國有建設用地商品房出讓的模式，按戶區分宅基地使用權和建筑物所有權。

據了解，申請村民公寓的村民須符合新分戶條件，或承諾將原有宅基地退回農村集體經濟組織，確保“一戶一宅”，做到“一戶一證”，每戶農民享有宅基地使用權13平方米、房屋所有權120平方米。村民公寓的流轉、退出參照農村宅基地相關規定辦理，享有同等的權益和保障。

和“外村人”一起“上樓”

“在原來宅基地管理制度下，‘跨村建房’幾乎不可能。”談到改革突破，斗門區委常委李叢舉例介紹，為進一步推動有限的宅基地資源在更廣范圍內實現更有效配置，斗門區出臺專項政策，探索宅基地使用權跨村配置，允許福安村周邊的廣豐村、耕管村符合“一戶一宅”條件的宅基地資格權人到福安村聯合報建村民公寓。

廣豐村村民梁桂林今年42歲，一家三代20多口人僅有一塊建筑面積約70平方米的宅基地，房子則是20世紀70年代建的老瓦房。面對擁擠不堪的居住條件，從事養殖業的梁桂林干脆在自家魚塘旁建起了棚屋。

2022年，梁桂林聽說隔壁福安村建設的村民公寓項目二期，廣豐村、耕管村的“外村人”也能購買，并按正常宅基地報建辦理不動產權證。“我立刻認購了一套，這里離我的魚塘僅有5分鐘路程。改善生活條件的同時，還方便照顧家里老人。”梁桂林表示，“現在每周都要來福安轉轉，看看項目進展，就盼著能早日住進‘幸福里’。”

為補償占用的福安村集體土地資源，“跨村建房”村民每戶需多交宅基地有償使用調節金3.6萬元，并視同其已在本村實現宅基地資格權。李叢介紹，外村村民村集體經濟組織成員權益保持不變，戶口可根據個人需要選擇是否遷入。目前，公寓二期共20戶跨村村民已全部參建并簽訂認購協議。“他們在建設成本、貸款方案、物業管理等方面享受與福安村村民同等的權益。”

既要開源，也要節流

有錢就建，沒錢就停，等有錢繼續建，這是農民自建房的常態。

“村民公寓需要建設資金穩定足額保障，不能像自建房那樣資金斷斷續續、施工開開停停。”林振業說，施工要有保障，關鍵是資金得跟上。

據了解，“幸福里”項目建設費用全部由農民自籌集資，每套總價約30萬元，這并非所有農民都能一次性籌集齊。宅基地作為農民唯一住房，僅限于本村集體經濟組織成員內部流轉，因無法成為合格的抵押物而申請不到建房貸款。

為解決部分農戶建房資金短缺問題，經國家金融監管總局備案，政府部門聯合地方商業銀行，推出全國首個支持農民宅基地住房建設的貸款產品“美麗農居貸”，并由斗門區屬國企出資設立上限1000萬元的風險擔保資金池。這一方案以農民集體經濟股權分紅收益為質押，提供最低首付30%的貸款方案，保障了村民公寓建設的資金來源。

項目相關負責人介紹，珠海創新提出用農民股權分紅質押代替房產抵押，一旦貸款出現逾期，則由國企風險擔保資金池先行償還銀行剩余貸款的80%。國企按協議從當事村民每年的村集體經濟組織股權分紅收益中逐年抵扣，合理對沖了銀行的不良貸款風險。

村民簽約后先付9萬元的首付款，封頂后根據個人經濟狀況可選擇全額一次性付清或貸款分期兩種支付方式交齊尾款。林振業帶著村民細細算了一筆賬，貸款最長分期20年，月供約1200元，一年1萬多元。目前村集體年人均分紅約4000元，一家幾口依靠分紅基本能還清貸款。

“要把村民公寓里的每一分錢用到刀刃上。”斗門區政府認為，不能把原本針對商品房開發商收取的費用照搬到村民公寓。區政府協調自然資源、住建、供水、供電等相關部門，對人防異地建設費、綠色建筑措施費、配電房建設、供水線路改造等30多個相關事項，做到能減則減、能免則免。通過“公益+微利”的方式，政府組織國企、駐地建筑業企業積極參與，節省規劃設計、招標成本和中間費用。多措并舉之下，村民公寓建設成本由原先預計的3300元/平方米降低到2500元/平方米，基本與當地農民自建房成本持平。

將改革經驗制度化、體系化

宅基地是農民的“命根子”，其制度改革涉及面廣、影響面寬，歷史原因、利益因素等盤根錯節。2023年7月，中央首次提出，在宅基地制度改革試點地區，允許依法取得的宅基地向縣域內符合條件的農村集體經濟組織成員家庭轉讓。珠海市這一村民公寓項目正是抓住改革契機，率先探索嘗試宅基地資格權跨村實現。參與改革的干部認為，村民公寓是一個新生事物，在建設方面的一些配套政策還是空白，需要相關部門通力合作，在設計標準、建設規范、管理維護、配套服務等方面建立起一整套的制度體系。

受訪干部建議，改革要堅持規劃引領，結合新一輪多規合一村莊規劃編制工作，有序布局并推廣村民公寓建設;健全農民建房審批管理，從根本上保障農民的宅基地資格權實現;將由宅基地聯建的村民公寓與城市商品房區別開來，從配套保障上減輕農民負擔;用更好的金融服務滿足村民的住房需要，同步探索村民普通自建房、房屋維修、翻建等領域的貸款實現路徑。

“‘多戶聯建’方式大幅度提高了土地利用效率，宅基地資格權跨村實現、分紅質押、積分排位等探索形成了村民住房保障新機制，為推進農村宅基地制度改革提供了‘珠海方案’。”珠海市委改革辦負責人介紹，珠海市制定出臺13份制度文件，覆蓋宅基地審批、流轉、盤活利用、退出、登記、有償使用、風貌管控、資格權跨村實現等全流程。“珠海正根據試點試行經驗，穩慎推動在更大范圍復制推廣，并逐步探索縣域、市域范圍內宅基地資格權的跨區域實現，促進宅基地資源更加高效、集約配置。”

半月談記者：張朝祥